對市政協十五屆三次會議第153100號提案的答復函

孫明等委員：

　　你們提出的《關于加強社區嵌入式養老工作 提升老年人幸福指數的建議》收悉。現答復如下：

　　感謝你們對養老工作的關注，你們的建議對于我市進一步完善社區居家養老服務體系，支撐“原居享老”需求滿足，豐富“錫心養老”城市養老服務品牌的內涵有著重要的意義。

　　一、“社區嵌入式養老”服務模式的發展脈絡

　　“社區嵌入式養老”這一概念主要源于十余年前上海市閔行區的積極探索，起初的主要形式是在居民小區內建設備案床位在50張以內，并兼具部分社區居家養老功能的嵌入式小型托老所，為周邊社區有養老服務需求的老人提供全托、日托、助餐等服務。因該類設施有著規模小易布點、離家近老人易接受等優勢，在很多城市的老城區得到了發展和壯大，但限于規模，也存在專業性不足、功能偏單一等缺點。

　　經過多年的探索和發展，社區嵌入式養老服務模式也得到了優化和提升，近年各地都在推進建設的街道（鎮）綜合性養老服務中心就是該模式的最新設施形式。根據2021年江蘇省印發的《江蘇省城市街道綜合性養老服務中心建設及運營規范》，綜合性養老服務中心是指經民政部門備案且具備全托、日托、上門服務及養老業務指導等綜合性功能的養老服務機構，相對于之前的嵌入式小型托老所，其服務更專業、功能更全面，建設和運營的規范也更加全面嚴格。

　　2023年11月，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于轉發國家發展和改革委員會〈城市社區嵌入式服務設施建設工程實施方案〉的通知》（國辦函〔2023〕121號），社區嵌入式養老服務設施作為社區嵌入式服務設施的重要組成部分被納入其中予以高位統籌推進。

　　二、我市在“社區嵌入式養老”服務模式方面的探索和推進

　　我市梁溪區作為老城區，在2016年建成了首家40張床位的嵌入式小型托老所“壽星托老所”，之后開始陸續出現了一批50張床位左右的小型嵌入式養老機構，截至目前已培育了舒康、慧享福、零憂托等一批專注小型嵌入式養老機構的品牌化、連鎖化企業，其開設運營的機構獲得了錫城百姓的歡迎和好評。

　　隨著省廳印發《江蘇省城市街道綜合性養老服務中心建設及運營規范》，我市也于2023年初，由市民政局牽頭衛健、醫保等13部門共同印發了《關于印發無錫市推進街道（鎮）綜合性養老服務中心建設實施意見的通知》（錫民聯發〔2023〕2號），在指導思想、工作原則、主要任務、方法步驟、組織保障五個方面予以明確，在全市范圍內規范有序推進高品質綜合性養老服務中心的全覆蓋建設。截至2023年末，全市已建成綜合性養老服務中心62個，實現了城市區域街道綜合性養老服務中心的全覆蓋，至2025年年末，將進一步實現農村區域的全覆蓋，并力爭所有綜合中心全部達到三級養老服務機構的標準。街道（鎮）綜合性養老服務中心將與基層衛生服務機構、“錫心醫養”呼叫服務中心的實現聯動，并輻射帶動區域內社區（村）級各類養老服務站點運營服務水平的提升。如今后市發改部門出臺我市的城市嵌入式服務設施建設文件，市民政局也將積極配合，在其統籌規劃下，全力推進我市社區嵌入式養老服務高質量發展。

　　三、關于加強統籌布點，完善養老基礎服務設施建設的建議

　　為持續完善我市養老基礎服務設施的布局建設，我市擬從以下三方面予以全力推進：

　　一是規范有序推進。我市已編制《無錫市養老服務設施布局規劃（2021-2035年）》，并完成意見征求等相關流程，待我市的2021-2035年國土空間總體規劃出臺后正式發布。今后，我市將以該專項布局規劃為整體綱領，以高標準建成“十五分鐘養老服務圈”為目標，科學布局，多元導入，規范有序推進各類養老基礎服務設施的建設。

　　二是全力補好短板。為有效解決我市的社區居家養老服務設施在專業醫療支撐方面尚有所不足的短板，在我市2023年出臺的《關于印發無錫市推進街道（鎮）綜合性養老服務中心建設實施意見的通知》中特地明確了“統籌推進街道（鎮）、 社區（村）醫療衛生和養老服務設施統一規劃、毗鄰建設”這一要求，以便更好發揮基層醫療服務設施在社區居家醫養服務中的支撐作用。目前各地正按照這一要求，在推進街道（鎮）綜合性養老服務中心全覆蓋建設的過程中予以積極落實。

　　三是全面推進老年人生活全場景的適老化建設。以爭創全國無障礙建設示范城市、建設全齡友好型城市等市級重點工作為抓手，按照老年人不同的生活場景，明確責任部門牽頭，各司其職分工協作，統籌推進我市的無障礙、適老化建設工作。在家庭空間內，市民政局將繼續牽頭高標準推進家庭適老化改造工作，改善其居家養老的安全性和舒適性。我市自2019年正式開展困難老年人家庭適老化改造工作以來，累計已完成改造超11000戶，基本實現了可改造政府保障對象的全覆蓋。對照省委辦公廳、省政府辦公廳2022年印發的《關于推進基本養老服務體系建設若干措施的通知》中明確中各類政府保障適老化改造的老年人對象，我市均已納入政府改造范圍，且保障標準位于全省領先位置，今后我市將綜合上級政策導向、我市經濟社會的發展和百姓實際需求，及時優化調整補貼對象范圍。在家庭空間外，由相關部門各司其職做好老年人家庭外的無障礙適老化建設工作，其中大部分由住建部門牽頭推進。住建部門一方面積極開展老舊小區改造，2024年擬完成109個社區合計424萬平米的改造工作；另一方面為方便老人下樓出行，重點推進既有住宅加裝電梯工作。為鼓勵引導到位，住建部門牽頭制定了《無錫市市區既有住宅加裝電梯管理辦法》，明確給予最高20萬元的補貼資金，該制度出臺后，僅2023年就加裝269部，超前四年累計加裝總數的2倍，預計2024年加裝數將不少于400部。

　　截至目前，我市已有省級老年友好社區建設單位7家，全國示范性老年友好型社區5個，相關工作均位于全省前列，我市老年人的衣食住行的安全性、舒適性、便利性得到有力保障。

　　四、關于推進醫養結合，滿足多層次護理服務需求的建議

　　我市高度重視養老服務領域的醫康養融合建設，從“養”和“醫”兩端共同發力，來推進我市“養、醫、康”的高水平融合，先后出臺了《無錫市推進養老護理型床位建設的實施意見》（錫政辦發〔2018〕114號）、《關于加快推進無錫市醫養結合高質量發展的實施意見》（錫衛老健〔2023〕6號）等專項文件來予以全力推進。

　　在“養”這一端，民政局根據老年人不同的養老場景，通過不同方式進行推進。在機構養老方面，連續多年鼓勵引導養老機構通過新建及改擴建的方式，建立機構內設護理院、康復院、醫務室等醫療機構，有效提升養老機構的醫療服務水平，截至2023年末，全市在業的154家養老機構內設醫療機構已達125家，占比超81%，處于全省領先位置，所有內設醫療機構均已按照《關于進一步規范醫療衛生機構與養老服務機構簽約合作服務的通知》相關要求與醫療機構完成規范簽約，建立“雙向轉診機制”。 在夯實現有基礎性“醫養結合”工作的基礎上，我市還聚焦“失智老人照護難”這一群眾難點痛點，由市民政局聯合衛健部門，鼓勵有條件的養老機構積極開展建設“認知障礙照護專區”探索試點工作，截至2023年末，全市34家機構按照《養老機構認知障礙照護專區設置與服務規范》（DB32/T4457-2023）的相關要求，規范設置了認知障礙照護專區，合計建設專用床位1014張，招收有輕中度認知障礙的老人617人，下一步市民政局將積極協調相關部門爭取獎補資金，進一步引導相關機構做專做優此項工作。在社區居家養老服務方面，為破解居家養老老年人面臨的“就醫難、康養難、照護難”，2023年市民政局全力落實市政府主要領導的指示精神，牽頭全市8個板塊，二十余個部門共同出臺了《“錫心醫養”社區居家“332”服務行動方案（2023-2025年）》，以推進“三中心聯動”（社區衛生服務中心+綜合養老服務中心+呼叫服務中心）為抓手，開通“966666”專屬服務短號，全力推進專業養醫康服務向老年人床邊、家邊、周邊延伸，通過鼓勵養老服務設施與基層衛生醫療服務設施毗鄰建設、專業醫療機構醫生到社區養老服務設施定期坐診等方式，滿足老年人對醫療康復等專業服務的需求，同時鼓勵各地結合實際引入專業團隊運營，通過建立相應的支持和考核機制，確保“錫心醫養”平臺的良性運營和發展。目前“錫心醫養呼叫平臺”

　　在“醫”這一端，衛健、醫保部門一方面聚焦目前慢性病老人就醫難的痛點，通過推進家庭病床建設、推進基層衛生醫療機構的小型護理院建設、加快家庭醫生簽約等多項舉措綜合施策，并打通居家醫療醫保結算的屏障，2024年，全市已有1家社區衛生服務中心建立公辦護理院（累計9家），建設家庭病床518張；累計建成家庭醫生工作室112個，組建家庭醫生團隊1225支，提供上門服務達6286次，越來越多慢性病老人，在家中或家邊便可獲得專業、便利健康管理及照護，免去了頻繁去醫院排隊就醫痛苦的同時，也進一步促進了專業醫療資源科學合理配置。另一方面聚焦中重度疾病老年人的專業醫療服務需求，通過做好老年病醫院、老年友善醫院及老年醫學科的建設工作，持續優化優質專業的醫療服務供給。目前全市已建有老年病醫院5家（其中2家民營），老年友善醫療機構226家，建成比例達95%；同時還提前完成了省定85%二級及以上公立綜合性醫院老年醫學科的建設任務，建成了7個市級老齡健康和醫養結合業務培訓基地。

　　五、關于加強人才培育，助力養老服務品質提升的建議

　　一支素質優良、數量充足、結構合理的養老服務人才隊伍，是提升養老服務品質，構建高質量養老服務體系的核心支撐之一。我市長期重視養老服務人才隊伍的建設，根據省民政廳等多部門印發的《關于加強養老服務人才隊伍建設的實施意見》相關要求，結合我市實際，加強工作統籌，系統謀劃做好我市各類養老服務人才隊伍的建設工作。在人才吸引方面，采取設置入職獎勵、特崗津貼、崗位補貼等方式，引導護理人員保持工作持續性與穩定性。通過開展各類培訓助其成長成才，通過選樹、技能競賽等方式給予其平臺舞臺，通過發放特別補助（疫情期間發放穩崗特別補貼360余萬），讓其感受到溫暖和關愛，這些務實舉措，進一步提升了養老服務人員的職業榮譽感和社會認同感。在專業培訓體系建設方面，市民政局積極聯合市人社局等部門，鼓勵引導養老機構按照相關規范要求取得人社部門認可的培訓和評價資質。2023年底，全市首個養老護理職業類大師工作室“無錫市劉禎技能大師工作室”在無錫市社會福利中心掛牌，通過“名師帶徒”的個性化培養方式，著力為我市培養更多高層次、高技能養老護理人才。在長效激勵方面，我市常態化開展最美護工、最美助老員、最佳養老機構院長、居家養老援助服務優秀項目經理的選樹活動，涵蓋了機構養老和居家養老服務領域，對入選人員給予全方位宣傳報道。同時聯合市人社、總工會、餐飲協會等部門協會，定期高標準組織“養老護理員”“健康照護師”“養老服務機構老年人營養餐大賽”等養老服務領域的技能競賽活動，選拔優秀養老人才，給予優勝者落實相關榮譽和獎勵，多措并舉提升養老從業人員的職業榮譽感和社會地位。

　　六、關于加大引導扶持，尋求“銀發經濟”增長點的建議

　　我市積極開展養老服務領域的“放管服”改革，將養老機構的成立從“許可制”調整為“備案制”，持續優化審批流程，建立覆蓋全面、標準領先的社會化建設、運營獎補機制，為社會力量進入養老服務領域清掃障礙的同時，鼓勵公有養老機構實施共建民營社會化改革。目前我市醫養結合型機構醫保定點審批縮短至3個月內，審批時限全省最短，社會辦養老機構一次性建設補貼、日常運營補貼、醫保定點床位補貼、養老護理員崗位補貼、入職獎勵等五項標準均居全省領先，全市養老床位社會化運營比例已超85%，并培育了包括九如城、金夕延年、凈慧等在內一批品牌化、連鎖化發展企業。2024年，我市正式成立了首家醫養服務領域的市屬國資龍頭企業“無錫市醫療健康集團”，市民政局作為行業指導監管部門，積極參與了該集團的成立與運營指導，協助其高效參與我市高質量養老服務體系的建立和完善工作。

　　在推進我市養老服務體系高質量發展過程中，我市持續突出科技賦能，提升我市養老服務領域信息化、智慧化水平。一方面通過制定智慧化建設規范，以及給予養老服務機構智慧化建設專項補貼，引導各類養老服務機構進行信息化建設，2018年至今，市區兩級已發放養老服務機構智慧化建設補貼1600余萬元；另一方面持續打造養老服務領域智慧化應用場景，在前期打造“錫心養”養老地圖等一批應用場景的基礎上，2023年開始全力打造“‘錫心醫養’綜合為老服務平臺”，以滿足老年人醫養服務需求為目標，整合各部門的為老服務保障政策和社會化為老服務資源，全力實現為老服務“一鍵呼叫，服務既到”。目前，該呼叫服務中心已經正式開展服務，今后將持續做好拓展、優化和提升工作。

　　在持續夯實傳統養老服務體系的同時，我市積極緊跟上級政策引導，以群眾需求為出發點，結合我市實際，積極拓展養老服務概念的外沿，通過積極參與“長三角一體化”及“太湖灣科技創新帶”等工作，與我市相關部門、國企、大專院校等高效協同，鼓勵支持我市各企業在“養老+金融”“養老+旅游”“養老+物業”等方面開展探索和實踐。配合發改部門推進我市“銀發經濟”工作，對照國務院印發《國務院關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》相關部署和要求，市發改委、市民政局在宜興召開了謀劃銀發經濟產業園的專題座談會，決定由宜興市發改委具體牽頭做好產業園的謀劃籌備工作，民政部門全力配合。因相關工作屬于創新性工作，全國各地也基本處于探索試點階段，我市也在全力推進中，預計年底前將與相關部門聯合發布一批推進成果。

　　2024年和2025年是我市十四五養老服務發展規劃的沖刺和收官之年，我市將繼續重點圍繞“332行動”再突破、嵌入式養老服務再優化、基礎性服務再提升、多元供給格局再完善等目標全力奮斗，不斷擦亮“錫心養老”城市養老服務品牌，提升錫城人民群眾的幸福感和獲得感。

　　無錫市民政局

　　2024年8月19日

來源：無錫市民政局